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“中国官民比例高论”

引用:

原帖由 yangquan 于 2008-11-3 22:16 发表
不管是公务员提出的高薪养廉，还是教师的绩效工资，我想首先做的一点就是，精兵简政，你们每个有单位的，看看自己旁边有几个是吃闲饭的，一个乡镇来说，拿工资的少说也有一百来个，真正做事情的三十来个就够了。一个县市竟然设了七八个副市长，你说老百姓谁会负担的起。所以公务员们不要天天在这里喊穷，你们一喊穷我就恶心，你们之所以穷，不是国家亏待你们，是因为GCD吃闲饭的人太多了，改革又不敢往自己身上动刀子。要知道你加了工资，钱不会无缘无故的长出来，是要从百姓口袋里往你们身上放银子。为什么你们自己该省的人不省下来，天天一个劲的乱叫。
所以我的观点就是赞成高薪养廉，但是有个条件，要实现“高薪养廉”的前提条件是：官员占人口比例不能太高，否则国家财政不堪重负。看看古今中外的官员比吧。
1978年我国48人供养1个官员，1999年下降为30人供养1个官员。纵向来看，我国历史上政府官员与人口的比例：汉朝为1：7000；唐朝为1：3000；明朝为1：2000；清朝为1：900；新中国建立初期是1：290。从横向看：日本官民比例为1：200，中国的官民比例为1：30，是日本的7倍。

编者按：近年来，对中国政府官员规模，即“官民比”问题的议论纷纷扬扬。“膨胀论”，即认为中国“官”多，“官民比”偏高的议论，诸如1：26，1：34等，一直主导着社会舆论。最近，有专家又提出了1：198的新数字，并再次引起舆论关注。如何科学、理性看待“官民比”？近日，人民网记者对专家学者和政府相关部门分别进行了专访。本文是对南开大学周恩来政府管理学院院长朱光磊教授的专访。

　　面对不同的“官民比”数字，朱光磊教授强调，数字和比例固然重要，但问题的关键是在厘清数字的基础上跳出数字，去科学、理性地解读“官民比”问题以及“官民比”问题对中国政府发展的影响力。他特别指出，同国外相比，中国的官员确实并不像有些人想象和强调的那样多；不科学的“官民比”数字误导舆论，左右决策，影响政府机构改革的实践和进程；中国在政府官员规模方面存在的主要问题，不是一般的总量过剩，而是结构性过剩和功能性过剩。

　　 一、中国的“官民比”为0.85%左右，明显低于世界平均水平，大体相当于非洲和南亚国家的水平

         记者：你是如何开始关注“官民比”问题的？

         朱光磊：与大多数人一样，以前我也一直认为中国“官”多。直到1999年，在英国工作期间查看其它国家政府问题的相关材料时，发现实际情况与人们议论的差距很大。于是，就又有意识地查阅了一些资料，发现虽然中国官员的绝对数量大，但是按比例讲，即“官民比”，却偏低。中国“官”不多，可是，为什么许多人感觉多？回来后，就一直比较关注这个问题，并从2002年起在我的博士研究生的协助下着手进行了比较广泛的调研。

　　 记者：中国的政府官员有多少？“官民比”应当是多少？

　　 朱光磊：首先要搞清楚哪些人是官员。我认为，中国的官员是以国家行政机关的工作人员为主体，包括立法、行政、司法机关及其所属部门的工作人员，也应当包括由国家财政支付工资的政党和社会团体的专职工作人员。即公务员、党派和人民团体中的专职干部，按老百姓的说法，应当是“党政”干部这一块，当前约为1000万人。全国总人口13亿，照此计算，约占总人口数的0.8%。当然，我们不能排除有一部分同志在以“借调”、“补差”等方式在党政机关中工作，但是总的格局大抵如此。正因为如此，我牵头的课题组轻易不提多少比多少，而是讲“0.8%左右”或“约占总人口数的0.8%”。

　　 记者：中国的“官民比”与其它国家相比，情况如何？

　　 朱光磊：判断政府官员规模的最基本尺度，显然应当是官员人数与总人口的比例，即“官民比”。根据同一时期的数据，在可比口径上，“官民比”美国为3.25%；英国为2.78%；德国为2.86%；俄罗斯为2.31%；日本为1.69%；韩国为1.6%；新加坡为3.3%；索马里0.75%；中国约为0.8%。可以看出，大部分国家的“官民比”高于中国。无论是中国的公职人员，还是政府官员，其规模都明显低于世界平均水平，大体相当于部分非洲和南亚国家的水平。

　　对于这个比例，与处于同一时代的不同国家（地区）之间政府官员规模的比较更为重要一些。因为，目前发达国家、经济转型国家和那些试图跟上时代潮流的发展中国家，都普遍接受了在经济市场化的前提下推动政府发展的原则，对政府职能和机构设置的理解和操作也在逐步趋同。

　　 记者：中国的“官民比”与过去纵向比是什么情况？

　　 朱光磊：有报道罗列出汉、唐、清等历代政府财政供养人员的比例与现在相比，意在指出建国之后我国财政供养人员大幅膨胀，特别是70年代以后增长迅速。暂且不论记载这些数字的档案的可靠性如何，我们就不得不注意的是，现代政府管理的事务越来越多。比如，唐代可能就没有食品卫生部门，证监会过去也没有，还有刚成立的国家能源领导小组，所以，“官民比”不能简单地和过去相比。

　　 二、概念不清、部分人士“官多”、“膨胀论”影响政府机构改革思路

　　 记者：中国“官”不多，可为什么老百姓印象中“官”总是那么多？

　　 朱光磊：原因是比较多的，主要包括：一是概念不清，是导致百姓印象中“官多”的主要原因。相当一部分人没有严格区分“财政供养人员”、“干部”、“官员”、“国家公务员”四大相关概念，而是笼统地说政府官员的规模庞大，“官多”的主要依据还是以第一或第二个概念做基数来分析“官民比”。事实上，将这些人定义为政府官员，范围太大，也不符合情理。专家教授、厂长经理，都不是“官”。建议以后把“财政供养人员”改称为“政府雇员”，事情可能会清楚些。否则，把中小学教师也打入1：26的“1”，是不恰当的。

　　另外，政府官员有个相对比例和绝对数量的区别。许多人往往抓住了中国政府官员的绝对数量比较多这一点。在不考虑其它因素的情况下，只是简单地强调绝对数量有1000万左右，甚至强调有3600万的“干部”或5000万的“财政供养人员”，迷惑不了解情况的人们。

　　二是媒体舆论放大。有关政府官员太多、人浮于事的宣传，经常见诸于媒体报道中。这种宣传非常具有影响力，地方领导、普通官员、老百姓一般不会对此持任何怀疑态度，只会加速其传播。

　　三是对部分官员的不满情绪，也容易导致并且在事实上导致了所谓政府官员规模庞大，砍得越多越好的片面认知。四是我们的政府规模确实存在着其它一些问题。比如，一个城市“全市都是市政府”，政府机构东一个西一个，窗口单位不集中，让人觉得官府多，官多。

　　 记者：“官多”的印象有什么危害？

　　 朱光磊：中国在政府官员规模方面的确存在着一些问题。但并不是单纯的机构和人员“膨胀”。膨胀只是表面现象。就是这种假象掩盖了实际问题，导致我们在对政府官员规模问题上出现了不必要的反复。纵观历次机构改革，没有哪一次突破了削减人员的思路，而结果又总是“精简再膨胀”。如果改革的思路正确，怎么会多次重复同样的毛病呢？这至少可以说明，“臃肿”不是中国政府官员规模方面的唯一问题，仅仅抓住“臃肿”这一点，并不能完全解决政府官员的规模建设问题。

　　另外，多数官员的工作不能说不出力，但是公众对政府的评价并不高，总以官员太多、不干活儿等为理由指责政府。原因就在于政府的实际运作质量不高，许多实际的事情没有做，公众因此不满意。重新认识政府官员规模的主要问题，对解决上述难题是关键性的。而且，发现新问题，以后的改革实践就能有的放矢，避免重复过去的道路，取得改革的成功。

　　 三、把分析“官民比”问题的焦点过度集中于官员的数量，甚至强调“越少越好”，是一种“数量屏障”和简单化的态度

　　 记者：政府官员规模多大才算适当？评判政府水平高低的标准是什么？

　　 朱光磊：不论是世界，还是中国，政府所承担的职责，是扩大而不是缩小的趋势。政府官员的规模要与本国本地区社会发展和各级政府所应当承担的职责相适应。任何国家的政府在其官员规模方面需要有一个适度的“量”来作为组织支撑，既不能过大，也不宜过小。我们反对强调“越少越好”，但也无意强调“越多越好”。

　　把分析政府官员规模问题的焦点过度集中于官员的数量，甚至强调“越少越好”，是一种“数量屏障”和简单化的态度。各级领导和理论工作者都应当从这种思维定势下解脱出来，在更高的层次上思考问题。

　　对于处于稳定发展状况下的现代政府来讲，评判其水平高低的标准主要是处理常规政务的水平。因为常规政务往往是与公众日常生活、社会普遍需求相关的事务，并且其需求是长期的、连续的。政府如果能处理好这类事务，证明其工作能力和适应能力已经很强。与非常规政务如突发事件相比，常规政务对政府的考验更大一些。中国各级政府在处理常规政务时，其运行质量总体不高。在现时代，一个国家的政府官员总数占该国家总人口的比例，一般不宜低于1%，否则，这个政府就难以完成其所应当完成的基本职责。

　　 记者：理想的中国政府官员规模应当是多大？

　　 朱光磊：在21世纪初（2000-2020年）的中国，以13亿人口为基数，以现有的发展水平和政府财力为基础，政府官员的理想规模，应该控制在全国总人口的1%左右。其中，在2010年之前，对政府官员规模的控制，采取“适度从紧”的原则，控制在不超过0.8%（也即1000万人）的水平上，是正确的，不能大起大落。2010年以后，随着条件的逐步具备，再逐步提高到1%或稍高一点的水平。由于我国人口总量大，所以“官民比”不宜与其他国家简单类比，即使到2020年以后，也不能轻易超过1.5%（也即2000万人）的水平上。我们课题组的一个重要看法是，与其把一部分官员精简掉，让他们“退休”，送他们“进修”，或是推给事业单位，不如给他们找事情做，让他们为群众提供更好的服务。

　　 记者：上述的依据主要是什么？

　　 朱光磊：一是国家的财力增长速度，二是政府功能、责任的不断扩大，三是要考虑到老百姓需要有一个心理适应过程。

　　 四、中国政府官员规模的主要问题是相对过剩、“结构性过剩”和“功能性过剩”。“官民比”应分阶段调整，也要为必要时的“适度扩张”预留空间

　　 记者：中国政府官员规模存在的主要问题是什么？  

　　 朱光磊：中国政府官员规模是相对过剩（政府官员规模超过财政的承受能力）、“结构性过剩”和“功能性过剩”。

　　“结构性过剩”即所谓的“三多三少”。“三多”指做经济工作的官员、政工及党群干部和用于自我服务的后勤官员偏多。“三少”指从事社会保障和社会服务的官员、从事财税工作的官员、警察数量偏少。中国人均警力在全世界偏低。另外，中央公务员比例也偏低。

　　“功能性过剩”是指，由于中国在传统上过于重视“权力的归属”，而轻视“权力的运作”，政府运行质量不高，容易形成人浮于事的表象，给人以人员“过剩”的感觉。一直到现在，“官本位”观念和“衙门作风”依然盛行，一部分官员“官气”凌人，许多在现有的政府过程框架内应当和能够提供的服务，没有完全兑现；从对政府过程的整体设计到对各个具体政府工作环节、工作程序的安排，缺乏足够的科学性、规范性，还不能完全适应经济市场化的需要。从官员内部结构上看，“领导”多、副职多，而“兵”少。

　　 记者：请给中国政府规模问题提些建议。

　　 朱光磊：有六点总体看法：一是建设“有效政府”，要求有“规模适度的政府”；要打破“数量屏障”，在更加广阔的范围上分析政府官员规模问题。二是要摆脱机构编制工作中“从政治上讲，不得不‘压’；从管理上看，难以再‘压’”的“两难”局面，关键是要改变官员形象，改善政府过程。现在进一步压缩政府官员的弹性和空间至少已经非常的小了。如果政治层次和管理层次的重要问题不解决，对编制压得再狠，大家还会说压得不够。三是在政府官员规模问题上，要理论先行，而不能让舆论先行。四是要警惕某些自由主义观念干扰中国的政治生活，要正确对待发达国家精简机构的经验和教训。五是建议提出“大编制”概念，既要有机构、岗位设置方面的编制概念，又要有必要的结构（质量）控制和财政控制方面的编制要求。六是坚持循序渐进的原则，坚持规划先行。

　　更具体地讲就是：即使是经过缜密研究认为是正确的东西，也要逐步到位，分阶段调整。“官民比”在纵向政府间应逐层次降低。同时由于发展程度的不同，不同地区的“官民比”也可以有所不同，东部地区的“官民比”可以比中西部略高一些。有必要明确区分“中央公务员”和“地方公务员”，并在调整中央与地方关系的过程中，较大幅度地增加“中央公务员”的数量。事业单位的机构改革以及人员精简问题，要与政府机构改革同步考虑。要不失时机地强化结构性和功能性的调整，为以后实现政府官员规模的“适度扩张”预留空间。