“十二五”时期投资管理体制改革重点

    “十二五”期间，政府要做好投资管理体制改革，需要处理好三组重要关系。

    第一要处理好政府投资和经济结构调整的关系，把政府投资和经济结构调整更好地结合起来。

    第二要处理好政府投资和民间投资的关系，发挥民间投资在市场起基础性作用的功效。

    第三要处理好政府投资与改善民生的关系，推动政府投资更多地向民生领域倾斜。

    ■张占斌

    近两年来，我国政府把应对国际金融危机作为深化投资体制改革的强大动力，努力探索投资宏观调控体系完善的机制，取得了明显的成效。但我们也要看到，政府投资管理体制改革还有许多问题没有解决。“十二五”时期，加快政府投资管理体制改革，有几个重点问题需要关注。

    一、政府投资管理体制方面需要解决的问题

    改革开放以来，国家对原有的投资管理体制进行了一系列改革，传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式被彻底打破。２００４年７月国务院颁布实施了《关于投资体制改革的决定》，促使改革不断深化并取得重大进展，逐步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投资体制新格局。

    从２００９年春夏我们到地方调研的实际情况来看，在扩大投资应对国际金融危机的巨大冲击的特殊背景下，地方对国家发改委加快投资管理体制改革的探索给予了积极的评价，全社会对国家扩大投资和投资管理体制改革寄予非常大的期待。但由于投资管理体制改革的成效存在着一定的滞后效应，改革进展还不能适应形势快速发展的需要，难以达到社会各方面的预期要求。社会上对存在的问题和矛盾有较多议论，有些批评还很强烈，甚至很动感情，特别是地方同志更为关注。概括起来，主要有以下几个方面：

    （一）政府职能转变还有一定的空间，投资管理权力下放还没有完全到位，“跑部钱进”现象需要改变。地方同志指出，中央政府部门在中央预算内投资上“管得过细”、安排大量“小而广”项目，存在着“费力不讨好”和“事倍功半”问题。特别是一些面向县乡和基层农村等的基础设施和民生建设项目，数量较多，资金偏少，项目大多“小而散”，中央政府部门没有精力进行如此繁杂的管理，而地方政府更了解情况，希望尽快下放到省级政府来审批或审核。各地到北京跑项目、争投资的“跑部钱进”，形成攀比效应，造成人力、物力、财力的极大浪费，希望通过改革消除这种现象。

    （二）投资主管部门和有关行业管理部门审批审核项目中仍然存在着政出多门的弊端。地方同志反映，各部门在项目管理之中，存在着多头对下、政出多门、资金分散、效益低下的现象，容易产生重复建设和盲目建设。比如，支农资金，分别由若干部门管理，缺乏协调，有时甚至部门间要求相悖，地方和基层不知所措，疲于应付。又如，国家成立了工业和信息化部，在《国办发（２００８）７２号》通知中，明确工信部“按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目”，但到目前为止，工信部也没有能够开展工业项目审批、核准，进口设备免税确认等工作。对国家明文规定需国家核准的重大项目，地方经贸部门不知该如何申报，客观上影响了地方重大项目的实施进度。

    （三）国家对地方投资需要地方配套一定比例资金的要求，在很多地方特别是中西部地方难以落实。地方同志反映，对中央新增投资中，地方配套资金到位率不高，到位率东部高于中西部。在前三批中央新增投资中，地方配套资金集中存在三方面问题：一是中央投资项目中，地方投资到位率低；二是地方配套投资的配套责任主体不明确，存在着“不配套”和“假配套”的问题；三是部分省区将地方配套投资任务转移给市、县，因市、县配套能力有限，配套投资无法到位。特别是中西部落后地区，连发工资保正常运行都有困难，更无力配套。

    （四）政府投资方面的规则主要靠部门的相关文件来约束，法规建设滞后。地方同志提出，过去国家投资主管部门颁布了企业、外商、境外投资项目的核准和备案管理办法，改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出，建立投资责任追究制度，落实投资决策者的责任。但对于“问什么责”、“问谁的责”、“由谁来问责”和“以什么程序问责”等问题，没有专门法规予以规范。由于种种原因，目前国家投资法尚未出台，项目核准制和备案制也无规范性条例出台，投资审核的政策空间和官员自由裁量余地太大，既不利于项目审核的规范性操作，也不利于依法行政。

    （五）投资监管较为薄弱，政府投资独立监管主体缺位，社会监督机制不健全。地方同志反映，一是我国目前没有专门的政府投资监管机构，国资委监督的是国有企业的政府投资，而对非经营性政府投资则涉及多个监督部门，如：发改委着重于项目可行性论证；财政部门侧重于资金的使用和财务管理；审计机关监管重点是建设项目的财务收支和预算决算单位的内部监管等，这种分头管理模式不可避免地带来利益冲突和交易成本的增加。二是社会监督机制不健全，缺乏对项目立项、实施、竣工验收全过程的监督，缺乏畅通的反馈渠道及纠错机制。三是普遍存在着重审批而轻监管、重跑项目而疏管理的现象，导致一些项目在建设中弄虚作假、投机取巧、浪费挪用资金等现象时有发生。四是责任追究制度还未严格建立起来，地方政府“投资饥渴症”尚未根除，使一些地方官员认为国家投资是“唐僧肉”，希望白吃。

    二、加快推进政府投资管理体制改革的建议

    在应对国际金融危机的困难时期，加快推进投资管理体制改革具有特殊重要的意义。当前，我国经济企稳向好，进入了后危机的发展时代。后危机的发展时代是否需要改革政府投资管理体制？答案当然是肯定的。那么，如何才能加快推进政府投资管理体制的改革呢？这是当前也是“十二五”时期需要重点解决的问题。

    （一）建立健全完善配套的投资管理统筹协调体制与机制，实现政府投资项目实施模式创新。投资体制改革牵涉许多现实问题，与行政体制、财税体制、金融体制、国有资产体制乃至人事体制改革密切相关，存在一些深层次矛盾和问题。因此，要真正实现有效的管理和监督，就应当明确国家有关部门的工作职责，建立齐抓共管的统筹协调体制与机制，实现政府各部门之间、中央和地方之间、企业之间对投资的管理政策配套与信息共享，形成合力。无论是应对国际金融危机的困难时期，还是进入了后危机的发展时代，都要提高政府投资决策的科学化、民主化水平，增强政府投资宏观调控和监管的有效性，政府投资应当更加倾向民生工程和完善社会保障体系，既需要实施“钢筋水泥”的硬工程，还要加快建设“社会安全网”的软工程。要实现政府投资项目模式创新，不断完善公共服务合同承包制度，稳步推进特许经营制度，大力发展补助和凭单制度，稳步推行非经营性政府投资项目代建制。

    （二）要合理确定中央和地方的投资管理范围和权限，采取有效措施调动地方投资管理的积极性。要合理划分中央和地方的事权和财权，据此确定中央和地方的投资管理范围和权限，理顺和明确各种关系，实行谁负责、谁管理、谁投资、谁承担责任，权责利相结合。科学界定政府投资领域和范围，充分发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用。抓紧修订出台《政府核准投资项目目录》，从源头上减少具体审核事项，最大限度地缩减核准范围，进一步下放核准权限，以便集中精力抓好关系国计民生的重大建设项目，完善备案制。对一些必须审核的项目，如符合国家规划和产业政策要求只批其总规模而不批具体项目，具体项目在不突破规模的情况下由地方审核。同时要重视发挥专家和咨询机构在项目审核中的作用，减少行政干预。

    （三）切实减轻地方配套资金压力，实施差别化的地方配套资金政策。由于我国地区之间的市场化进程不尽相同各项改革配套措施实施情况和效果也有一定差异。与东南沿海发达省份和国家综合配套改革实验区相比，中西部许多地区计划经济的色彩依然较为浓厚，由于以往改革不到位遗留的问题还比较突出，国家推出的投资配套措施实施情况和实施效果因为财力有限都不理想。建议国家尽快研究出台提高中西部地区中央最新补助比例办法，对中西部公益性和民生方面的建设项目取消县及县以下资金配套。落实和出台针对中央投资项目配套贷款的有关信贷政策，多方解决地方筹资难题。

    （四）加强政府投资项目监管，建立政府投资项目后评估制度和政府投资责任追究制度。一是建立统一的权威的监管机构。针对我国政府投资监管主体缺位的现状，建议在适当的时候整合现有行政资源，合并国家发改委重大项目稽查办公室和国家审计署固定资产投资审计司的投资监管职能。二是建立政府投资项目后评估制度。实行政府投资项目绩效评估，建议制订并出台《国家大中型投资项目后评价办法》，并在政府财政预算中列出后评价的费用。三是建立政府投资责任追究制度。要像抓矿难问责那样抓投资失误问责，加强对投资的过程监管和事后处罚，对欺诈性投资或产生严重不良后果和效应的，追究法律责任。四是加强和改进对社会投资的监督管理。建立健全协同配合的企业投资监管体系，建立企业投资诚信制度，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。

    （五）抓紧投资法律法规建设，加强对企业投资项目核准制和备案制的规范性制度建设。要完善政府投资体系的基本制度建设，抓紧制定《政府投资条例》，完善政府投资范围的制度规定、完善政府投资决策体系的制度规定、完善政府投资支出预算体系的制度规定、完善政府投资项目执行方面的制度规定，为将来制定和出台《政府投资法》奠定基础，把政府投资建设纳入法制化轨道。以往国家发改委有关企业投资项目核准暂行办法提出的核准内容主要包括符合国家经济和社会发展规划、行业规划、土地利用规划、国家宏观调控政策、地区布局合理、资源有效利用、生态环境保护等九方面的要求，在实际工作中缺乏可操作性，弹性很大，给相关部门留下了变通空间，从而造成政府审批部门的自由裁量权过大，透明度较差。要抓紧研究起草企业投资项目核准和备案管理条例。进一步规范和优化投资管理程序，增强企业投资可操作性，提高效率。

    三、改革政府投资管理体制需正确处理的关系

    “十二五”期间，政府要做好投资管理体制改革，需要处理好三组重要关系。

    第一，要处理好政府投资和经济结构调整的关系，把政府投资和经济结构调整更好地结合起来。加快政府投资体制改革，对于推动经济结构调整，加快转变经济发展方式具有重要意义。要围绕着经济结构调整，特别是产业结构的调整而进行投资管理体制的改革。要把政府投资从落后的产能和过剩的产能中解脱出来，要把政府投资向三个产业方向来调整，一是向资源节约、环境保护和发展低碳经济的产业方向调整；二是向技术革新、技术突破和自主创新的产业方向调整；三是向新兴产业、战略性产业和服务业的产业方向调整。只有这样，才能实实在在地推动产业结构的升级，才能实实在在地推动经济结构的调整，才能实实在在地推动经济发展方式的转变。

    第二，要处理好政府投资和民间投资的关系，发挥民间投资在市场起基础性作用的功效。为应对国际金融危机造成的外需严重下滑局面，我们把扩大内需的着眼点放在投资扩张方面，主要是政府投资扩张。现在看，我国经济能够较快企稳向好，政府投资发挥了重要作用，功效显著。在经济形势出现好转的情况下，就要考虑政府投资的适当调整。从长远来看，特别需要考虑促进民间投资大发展的问题，激发经济增长的内生动力和活力。政府投资和民间投资的关系，在某种程度上体现的是政府与市场的关系。要明确界定政府投资范围，进一步解决民间投资准入难的问题，提升民间投资在资源配置中起基础性作用的功效。

    第三，要处理好政府投资与改善民生的关系，推动政府投资更多地向民生领域倾斜。政府投资的最终目的当然也是为了改善民生，但从实际情况来看，过去政府投资比较多的是实体经济的产业项目，其次是基础设施的投资，最后是涉及民生方面的社会事业投资。从今后发展的要求来看，政府投资也要适当调整，要扩大和改善公共服务，把改善民生、发展社会事业作为扩大投资的方向。要把公共资源配置特别是公共投资更多地向民生领域倾斜，集中财力建立具有普惠性质的公共服务和社会保障体系，让经济发展的成果惠及人民，切实增强经济社会发展的协调性。 
（作者单位：国家行政学院经济学部）

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