秋风：强化司法独立，走出信访陷阱(东方早报 2010-4-20)

强化司法独立，走出信访陷阱
2010-4-20 1:46:40

秋风
冯缤是湖北省孝感市中级人民法院一名法官，为维护同在孝感中院工作的临时工妻子的利益，与孝感中院发生纠纷。但是，没有法院愿对此案立案。这名法官不得已只好采用一些出格方式进行上访，比如，穿着法袍到最高法院和湖北省高院上访。持续不断的上访让他的案件在湖北省随州市曾都区法院得以立案。不过，对该法院一审和随州市中院二审判决结果，冯缤均不接受，重新走上上访之路，结果被孝感市方方面面当作不稳定因素对待。（《南方周末》4月15日）
对冯缤个人来说，这是一个悲剧，而现行司法、信访体系则在这个执著的法官面前陷入了致命的尴尬中。这个故事，仅仅因为主角冯缤的身份比较特殊，而引人注目，但事实上，类似故事每天恐怕以数以千计的规模在全国各地上演。其核心情节就是：民众因为法院不作为或者乱作为而上访，上访的压力传递到法院，法院甚至也被迫变成信访机关。如此反复循环，民众对上访的迷信日益强化，但是，信访最终却并不能解决问题，民众不断上访，访民与政府陷入双输境地。
司法与信访是两种性质完全不同的纠纷解决机制。现代司法是按照一整套程序运转的，比如，原被告双方按照一定程序公开地相互质辩，法官按照明确的规则依照双方的证据作出裁决。该裁决可以依照法定程序上诉，并有明确的终局规则，而不可无限上诉。
与此不同，信访是在党政系统内部为民众提供的一个申告冤屈的制度。相对于司法，它的显著特征是非程序化。信访机构不会把纠纷双方召集在一起进行辩论，也不可能组织调查证据。行政机构，哪怕是专业信访机构都不可能具有这种能力。也因此，现代国家虽然都存在类似于信访制度的某种公民直接请愿制度，但通常，它属于例外情形。例外性也应当是信访制度的特征，是行政权力在特殊情况下行使某种准司法权，为公民提供一种超常规的救济。与这种例外性相对，司法才是正常的纠纷解决机制。
不幸的是，在中国，信访却成为一项常规性制度。近些年来，越来越多的民众愿意采取信访的方式解决自己的冤屈，在此压力下，高层也似乎越来越明显地把信访当成一种常规性纠纷解决机制对待。最有意思的是，司法系统也把信访当成了自己的重要工作来对待。
冯缤的例子在一定程度上说明了，民众何以越来越偏爱信访渠道：法院没有认真对待民众的诉讼。现代国家要求法院成为民众之间、民众与政府之间纠纷解决的基本渠道，因而法院应当始终对民众开放。但在中国，法院却可以剥夺民众的诉讼权。过去二十年来，有些法院曾经自行规定：不受理因为拆迁引起的纠纷，不受理因为征地引起的纠纷，不受理因为证券欺诈交易引起的纠纷，不受理诸多类型的官民纠纷，不受理因为计划生育执法引起的纠纷等等。
这样的规定完全违反宪法与相关法律。不过，法院也有难言之隐。法院缺乏最基本的独立性，为了配合各级政府在不同阶段的重点工作而不得不“关上大门”。然而，民众只要有冤屈，就自然要恢复正义。如果法院关上大门，他就会寻求其他方式的救济，比如信访。
于是，大约从上世纪90年代中期开始，信访的社会知名度迅速上升。没有被司法系统公正对待、并且预期到自己也不可能被司法系统公正对待的民众，把寻找正义的希望寄托在信访制度上。信访制度的非程序化特征反而增加了它的吸引力。上访者们均幻想，自己的冤屈可以通过较高层级领导的关注而获得彻底解决。司法机关面对行政权力时的懦弱卑下也让民众明白，高层级的行政权力才是解决自己问题的最佳工具。
然而，信访制度非程序化和例外性的内在性质决定了，它几乎不可能为这些满怀期望的民众提供有效救济。非程序化意味着，信访机构提出的解决方案几乎不可能被纠纷任何一方当事人接受。那些自认为遭受冤屈者倾向于持续上访，直到最高行政层级。但行政管理的基本原理决定了：高层级政府只能偶然地指令下级政府解决某个具体个人的冤屈，如果它不断下达这样的特殊指令，下级行政系统就会被压垮。
这样看来，过去若干年来种种制度设计和政策失误让民众对信访产生希望，实在是一个巨大的错误。上访者本身并不能得到期望的救济，政府也因此给自己增加了巨大的负担。今天，“截访”成为各地驻京办的主要工作，“上访学习班”遍地开花，更有人建议增加刑法条款惩罚某些访民。但当然，这样的做法、建议，只能引起上访者的愤怒与舆论的抨击。
如何解开这个“多输”的死结？解铃还须系铃人。这个死结形成的初始原因是法院缺乏独立性，不能为民众提供有效救济。那么，解开这个死结的出路，就是恢复一个正常社会解决民众之间、民众与政府之间纠纷的常规制度架构：让法院成为纠纷解决的有效机制，恢复民众对法院的信任。
要做到这一点，必须让法院获得独立性，至少获得相对于地方政府的独立性。比如，至少应当做到，不再出现地方政府一声令下、法院就拒绝受理某种类型案件的事情；或者不再出现法院在民众与地方政府的纠纷中一屁股坐到地方政府一边的事情。这样民众就会逐渐恢复对法院的信任，大量纠纷就会从信访渠道转入司法渠道。最为重要的是，随着民众对法院信心的恢复，信访本身就会大幅度减少。
从这个角度看，有助于在一定程度上增加法院相对于地方政府独立的司法改革，亟须积极推进。为循序渐进计，这种改革可以从市、县两级法院开始，且事实上，民众对法院的不满主要就针对这两级法院。中央政府已经提出增加中央政府对地方各级法院的拨款，另外可以考虑，把市、县（区）法院院长、法官的任免权全部提升到省一级人大或法院。 （作者系北京学者）
http://www.dfdaily.com/node2/node24/node619/userobject1ai219177.shtml