以制度创新引导国际产业转移

林长华 杨晶晶 　发布时间： 2010-03-14 09:07　来源：光明日报
在国际金融危机蔓延，世界经济形势复杂多变的环境下，各国正致力于通过调整产业结构，应对金融危机的挑战，恢复经济增长的动力。与此同时，中国也正通过积极的制度创新优化产业结构与布局，摆脱金融危机的束缚，保持经济持续、健康和快速发展。2009年中央经济工作会议特别指出要从制度安排入手，因势利导引导国际产
业有序地向本国转移，亦是让我们充分利用金融危机引致的全球产业结构调整和国际分工重组的历史契机，吸引科技含量和产品附加值高的现代先进产业和高端生产环节向本国转移，推动我国产业结构的优化与升级。引导国际产业转移的历史机遇
国际金融危机的爆发导致了全球经济的衰退，促使世界各国设计有效的制度安排调整产业结构，以作为应对金融危机的主要手段，这使得金融危机有可能为中国引导和承接国际产业转移创造了一次难得的历史机遇。
一方面，金融危机为中国引导国际产业转移创造了客观的历史机遇。从全球维度来看，虽然随着世界经济一体化的深入发展，资本、技术和劳动力等生产要素在市场机制的作用下全球流动与组合配置，催促着一国或地区内部的产业向具有比较优势的地区转移，但是，由于发达国家比发展中国家表现出较高的经济发展水平和较强的科技力量，使得它们在世界分工体系和利益分配格局中占据主导地位。他们将资源消耗和环境污染水平高、技术含量和产品附加值低的产业向发展中国家和不发达国家转移，以腾出地域空间发展科技含量和产品附加值高的先进产业和生产环节，以维持自身在产业价值链高端的优势地位。然而，由于处于产业价值链高端的生产环节和先进产业多是资本与技术密集型的非物质生产环节和产业，国际金融危机的爆发使得金融资本断裂，导致非物质生产环节和产业缺乏金融资本的支撑，因而，金融危机强烈地冲击了发达国家内部不合理的刚性产业结构，必然促使它们重新协调非物质生产环节和产业与实物生产环节和产业的相对比重，将一部分处于产业价值链高端的生产环节和资本与技术密集型的先进产业向海外转移，由此可能形成国际产业转移的新浪潮。
另一方面，金融危机为中国引导国际产业转移创造了主观的历史机遇。改革开放三十多年的历史经验表明，中国成功的制度转型有效地促进了经济结构的优化和经济增长方式的转变，产生了“经济增长奇迹”，极大地缩小了与发达国家的经济发展差距。即使国际金融危机席卷全球，致使世界各国经济下滑，中国虽然也无一例外地不能幸免，然而，正当世界各国致力于寻找金融危机的应对之策时，中国凭借对外开放三十多年所积累的物质基础和及时有效的制度安排，率先走出了金融危机的阴霾，使得发达国家的跨国公司在面临本土生产与经营环境恶化时，重新审视中国的生产成本和交易成本优势所带来的生产和经营环境的改善。此时，中国有可能依靠制度转型所累积的经验，进一步调整政策和创新制度，创造产业升级的新环境，主动引导和承接国际先进产业转移，并在本国培育完整的产业价值链，优化产业的空间布局，推动产业结构升级。引导国际产业转移的制度创新
中国作为正处于工业化进程中的世界上最大的发展中国家，要巧借金融危机的历史机遇，加快现代工业化进程，实现大国的经济赶超，必然需要通过制度创新引导国际先进产业和产业价值链高端的生产环节向本国转移来实现。为此，我们有针对性地提出引导国际先进产业和高端生产环节转移的政策调整和制度创新：
第一，提高投资政策的差异化程度，破除无形的投资政策壁垒。为了承接国际先进产业和高端生产环节转移，对不同地区承接不同产业或生产环节的投资政策应尽可能差别对待，并增强投资政策的透明度，消除政策性歧视。一方面，由于中国各地区资源禀赋、技术水平和经济发展水平存在差异，国家在制定投资政策时，应考虑给予各地区一定的自主性，采取国家制定投资政策指导原则，各地区依据此原则结合自身的经济发展水平，差异化地制定鼓励、限制和禁止外商投资产业的政策。另一方面，地方政府主管部门应加快清理与降低投资壁垒和投资政策透明度原则不相适应的政策规章，并逐步废除一些与促进投资自由化的国际规则相冲突的法律法规，且进一步完善促进不同地区各类产业投资相适应的自由化规则，同时，还应加强投资自由化政策的对外宣传，及时对外公布鼓励、限制和禁止外商投资产业信息，并确保这些信息的国际传播。
第二，调整税收政策优惠方式，增强税收政策的相对有效性。税收政策反映了政府对企业与个人收益的征税水平，因此，税收政策一直是作为世界各国引导产业资本流向的重要手段。为了提高国际先进产业和生产环节的转移效率，应依据地区特征和产业的特性，采取多样化的税收政策优惠方式。一方面，应适时地依据地区和产业政策的需要，协调采用各种税收政策优惠方式。由于间接税收优惠方式能对投资周期长、风险高的资本与技术密集型产业带来更为实际的政策优惠，因此，应逐步采取以加速折旧、亏损弥补等间接税收优惠方式为主，促进资本和技术密集型产业投资。另一方面，政府应依据地域特征和产业特性制定细化的税收优惠政策，并在地区之间、行业之间和生产环节之间体现税收政策优惠的相对有效性。对于技术密集型的先进产业或生产环节，可赋予相对于其他产业或生产环节更为优厚的税收优惠，同时，为了鼓励落后地区吸引产业转移，可适当获得相对于经济发达地区而言更为优厚的税收政策，以提高税收优惠政策在经济落后地区的相对有效性。
第三，创新商业交易制度，减少企业与政府之间的交往成本。为了更好地承接国际先进产业的转移，中国应简化对现代先进企业的创立、变更与退出生产与经营活动的授权与汇报程序。首先，可以尝试由中央部委出台各地区审批外资企业的原则，并在各个级别的行政区划单位设立审批机关且给予他们与地区经济发展规模相应的审批权限，且以法律形式加以固定。在国家对外商设立企业规定审批原则的条件下，为了鼓励直辖市和经济发达地区承接国外先进产业的转移，中央可适当给予地区政府对于现代先进产业较高的审批权限。其次，尽可能简化外商投资申请设立现代先进企业的审批手续，增强审批的透明度和提高审批效率。审批机关可适当简化外资的审批和联合年检手续，实行“一站式”服务，且在经营期内，企业因投资总额和生产经营规模等发生变化而需减少、增加或转让注册资本，或是将其
财产权益对外抵押、转让，以及政府商务、财政、工商行政管理、税务等各部门对外资企业实行联合年检时，应提高行政机关审批和办理的效率和透明度，尽可能地简化办理手续，减少企业支付行政审批和年检的成本。再次，改变以往外商投资企业因经营期限满而终止经营的“一刀切”办法，对于外商在本国投资现代先进企业，采用类似于内资企业的终止经营的办法，可先由企业聘用清算机构出具具有法律效应的清算报告，再报审批机关审核，实现内外资企业在审批手续上等同对待。
第四，健全产权保护制度，降低企业生产与经营中的不确定性。为了有效引导国际先进产业有序向本国转移，我们既要加大知识产权保护制度的创新力度，又要努力提高人力资本产权的保护水平。对于知识产权保护制度的创新，一方面，应努力完善知识产权保护法律，逐步覆盖当前法律条文所不能含盖的盲区，并依据行业或生产环节对知识产权的敏感程度不同，适时地制定相关的知识产权保护法规;另一方面，应增强知识产权的执法力度，加大对侵犯知识产权的惩罚力度，提高知识产权侵权的成本。对于人力资本产权保护，首先应适时地修订与完善《劳动法》、《合同法》、《公司法》、《劳动合同法》等相关法律，消除这些法律法规中相互冲突的规则，加强法律之间的相互衔接与协调；其次，通过加大相关法律法规的执行力度和拓宽覆盖面，确保人力资本交易双方在平等互利的前提下，完善人力资本产权的交易程序，减少人力资本交易的不确定性;再次，大力发展人力资本市场和建立人力资本市场交易制度，扩大资本信息交流渠道，提高人力资本信息共享水平，降低企业获取人力资本的信息成本，发挥反映人力资本价值的市场机制，保障人力资本产权，防止人力资本产权交易“事前”和“事后”的机会主义行为，提高人力资本的利用效率。（作者单位：北京大学、湖南大学）