对中央和部分省市控制行政成本情况的调研

对中央和部分省市控制行政成本情况的调研 [ 2010-04-13 ] 中央纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局      近年来，我国行政成本增长较快的现象已经成为社会关注、中央关心的问题，“降低行政成本”写进了党的十七大报告。行政成本究竟高在哪里，控制行政成本为什么这么难，这个难题怎样破解？带着这些问题，中央纪委、监察部驻财政部纪检组、监察局会同财政部行政政法司、预算司等司局以及部分省市财政部门开展了相关调研，主要情况如下：
   我国的行政成本究竟高在哪里
   根据2006年国家决算统计，全国财政支出4.04万亿元，比2004年增长42％，年均增长率为19％。全国行政支出比2004年增长33％，年均增长率为15％。增速主要体现在人员经费、公车费用、会议费、培训费、招待和出国费、维修（护）费、物业和租赁费等几个方面。
   综合分析，行政成本增长较快的客观原因主要有：第一，经济发展、物价上涨等因素带来的合理性增长。同时，随着科技进步，党政机关办公模式逐步向电子化、网络化方向发展，办公条件逐步改善，办公费用大幅增长。第二，经费渠道调整带来的合理性增长。行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理后，相关党政机关原用行政事业性收费和罚没收入在预算外安排的支出相应由预算安排。第三，政策性增支带来的合理性增长。
   主观原因及一些不合理因素：各级党政机关超级别、超标准、超编制配车现象普遍，公车私用现象严重；各种会议开支增大；公款接待、以培训为名变相搞福利、以出国（境）考察学习为名变相旅游的问题比较突出；违规修建楼堂馆所，超标准豪华装修和装备，同时还存在损失浪费和党政机关国有资产配置不合理等问题。
   另外，需要引起注意和研究解决的是，我国行政支出总量上不仅增长较快，而且结构上也不合理。从政府级次上看，省级以上经费保障水平较高，而地市以下特别是县、乡两级则相对较低；从区域分布上看，东部发达地区经费保障水平较高，而中西部地区则相对较低。考虑有增有减、有保有压的需要，将过去一直讲的“降低行政成本”提法改为“控制行政成本”似更为科学。
   控制行政成本难在哪里
   近年来，中央和地方都采取诸多措施来控制行政成本，然而效果并不明显。控制行政成本究竟难在哪里？我们认为主要体现在“五难”： 
   一是难在少数领导机关和领导干部的带头作用发挥得不好，导致一些问题屡禁不止。如2008年审计署审计报告披露，在中央要求各部门厉行节约和加强公务出国（境）管理的同时，仍有少数中央部门和单位会议费和公务出国费的管理不够严格。虽然中央对公车配备的标准、范围有明确规定，但一些地方和部门以种种名目变相配车，有的县一级委办局的领导都有专车，还有一些地方和部门以种种名目变相配车。 
   二是难在机构臃肿，财政供养人员减不下来，导致刚性支出居高不下。改革开放以来，我国先后进行了四次大的机构改革，但仍未走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的恶性循环。改革后的政府序列虽然数量减少，行政编制得到严格控制，但事业编制管理仍然偏松，此增彼减，财政供养人员总量和财政支出并没下降。另外，一些党政机关除了编制内增人外，还超编制增人，对于超编人员，为保证有关部门的运转，财政同样要安排经费，增加了大量的人员支出。
   三是难在部门预算缺少法律支撑，刚性不强，导致预算约束弱化。部门预算理应是从源头上控制行政成本的有效手段，虽然推行部门预算改革已近十年，但由于改革的配套措施还不完善，部门预算在控制行政成本中的作用并没有得到充分发挥。之所以出现这种情况，其一是预算法规约束力不强且严重滞后。其二是预算编制不够细化，预算执行不严格，预算随意追加、频繁调整。其三是预算编制、执行、监督相互脱节，处罚力度不大。其四是国库集中收付、政府采购、“收支两条线”管理等财政改革还需要不断完善。
   四是难在行政事业单位国有资产收支尚不规范，导致画地为牢、各自为政。我国行政事业单位国有资产管理起步较晚，法律层次较低，给资产收支的规范化管理工作带来一定影响。同时，资产底数不清、管理体制不顺等问题仍十分突出。少数一些行政事业单位私设“小金库”，资源配置不合理，助推了行政成本的提高，搅乱了收入分配秩序。
   五是难在行政成本概念不清，没有统一口径，导致控制行政成本形不成系统工程。
   控制行政成本的几点建议
   控制行政成本是一项系统工程，不是哪一个部门能够单独解决的，必须依靠行政管理体制、预算和资产管理制度、绩效评价考核制度、领导干部职务消费等多项改革的综合作用，必须依靠中央的坚强领导，各职能部门协调配合，统一规划，多管齐下，先易后难，分步实施。具体建议如下：
   第一，抓领导机制和工作规划。建议中央实施“控制行政成本系统工程”，明确各部门责任分工，由责任部门按近、中、远期目标制定工作规划，组织实施，并对地方工作进行督导。
   第二，抓法律支持和制度规范。加快控制行政成本的相关立法进程和制度建设。一是加快行政事业单位国有资产管理条例的修订和实施细则的制定。进一步明确行政事业单位国有资产管理体制，对行政事业单位国有资产占用制度加以完善，对收支及存量资产的调拨、使用、处置进行全面规范。二是加快《预算法》的修订。为部门预算提供强有力的法律支撑，进一步明确预算单位的责任和义务以及预算编制、执行、监督相互联系和制约的工作机制。三是以立法的形式对机构设置、领导职数、人员编制列出刚性规定。严格机构增设和编制增扩的审核程序，逐步实现机构设置和编制管理工作的法制化。四是整合各种厉行节约、控制支出的文件规定，择机制定《党政机关运行成本管理暂行条例》，对楼堂馆所、出国管理等列出刚性规定，着眼于建立长效机制。
   第三，抓预算管理和执行约束。一是建议由财政部预算司、行政政法司牵头组成课题组，抓紧研究，明确行政成本的内涵和外延，统一口径和指标评价体系，并按照有利于控制行政成本的需要进行政府收支科目的调整和完善。二是加强行政事业单位国有资产管理，推进资产管理与预算管理和财务管理的有效结合。三是进一步调整支出结构，保障重点支出，压缩弹性支出，科学转移支付，有效缓解中西部地区基层党政机关经费困难等问题。四是进一步提高部门预算的刚性，强化预算约束，推进预算公开，加强绩效考评。五是和部门预算改革、国库集中收付制度改革、“收支两条线”管理改革、政府采购制度改革以及规范津贴补贴、治理“小金库”工作有机结合。
   第四，抓深化改革和专项治理。一是深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，坚持精兵简政。继续推进党政机关精简机构，减少领导职数，严控增编、超编等。同时，加快事业单位改革，推行向市场购买服务，从根本上控制财政供养人员的增长。二是渐次推进公车管理改革。区别不同情况，采用不同的政策。严肃公务用车配车法规制度，对党政机关有条件实行车改的要积极推进公务用车货币化改革，尚不具备车改条件的要严格配车范围和标准，完善统一保险、定点加油、定点维修制度，推行公车牌照，方便群众监督，减少公车私用。三是推进会议管理改革。严格会议审批制度，控制会议数量、规模、标准，推行视频会议，严禁举办或申办徒有虚名的国际会议。四是推进党政机关经营性资产管理改革，整合资源，逐步推向市场。五是对公务接待、出国考察培训、达标评比表彰、修建楼堂馆所等进行专项治理。 
   第五，抓作风建设和监督检查。一是要进一步提高对控制行政成本重要意义的认识，要使广大党员干部特别是领导干部充分认识到行政成本居高不下的背后是效率的低下、是腐败的滋生、是对党风政风民风的侵蚀，因此必须作为一项政治任务抓紧抓好。二是要坚持控制行政成本从领导机关和领导干部做起的理念。要求地方做到的，中央国家机关首先要做到；要求广大党员干部做到的，领导干部首先要做到。三是要进一步强化党政机关节俭节能意识，坚持节俭办事，加强建筑节能，推行政府节能采购，全面推动节约型机关建设。四是要把控制行政成本纳入各级党政领导目标考核体系，和干部的选拔使用挂钩。五是加强对控制行政成本工作的监督检查，同时推进行政成本的公开透明，加强社会监督。纪检、审计和财政监督部门密切配合，对违法违规行为坚决查处。
   （中国廉政网——中国纪检监察报）