当前我国政府项目“代建制”面临的问题及对策探讨-中国建设工程招标网

　　《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）出台后，各地、各部门加快推行了政府投资项目“代建制”。“代建制”在实现控制投资、提高投资管理水平和投资效益，防止腐败等方面起到了非常重要的作用。但同时也必须承认，随着这一投资管理模式的不断推行，所面临的问题也开始逐渐显露出来，并且这些问题已经严重影响了“代建制”的进一步发展。笔者结合一些城市和企业的实践，在此就“代建制”面临的问题及应对措施提出一些见解，以供探讨。

　　1、当前“代建制”面临的主要问题

　　1.1对“代建制”的认识存在误区

　　目前，一些政府部门、代建单位、施工单位以及相关行政主管部门对“代建制”尚未形成正确、全面的认识。对“代建制”的理解观念不一、思想认识程度不同。主要表现为：其一、名为“代建”实为“自建”，代建单位只是在项目投资单位的全面控制下，做一些辅助管理工作，根本无法独立行使代建职责，发挥相互制衡作用，如一些政府投资项目代建单位虽已选择了一个具有工程监理、招标、造价等综合资质能力的工程项目管理公司代理项目建设，却仍然将工程监理、招标、造价等咨询业务肢解分包给其他咨询公司；其二、从政府投资项目“代建制”的本质特点和要求来看，“代建制”应实行全过程、全方位、整体化和系统化的代建管理，也就是说委托代建制应在工程项目建议书批准后或从方案设计阶段开始，但目前不少项目单位却一直拖延至工程施工时才实施代建，将代建视同为施工管理；其三、由于代建制是在政府投资项目普遍存在“三超”的背景下推行的，这使得一些政府投资单位认为实行“代建制”实际上就是实行工程总造价固定承包。

　　1.2“代建制”中的代建主体不成熟

　　随着“代建制”这一投资管理模式的不断推行，“代建制”中代建主体不成熟的问题也开始显露出来。首先表现为目前大部分代建单位都隶属于政府部门，行业保护主义、地方保护主义现象仍然存在，这些现象极大地阻碍了代建制公司的市场竞争；其次主要是目前代建机构普遍规模较小、整体水平不高，力量薄弱，局限性很大，真正具备从事政府投资项目代建实力的代建机构数量不多，无法实现“代建制”的快速发展；最后表现为由于目前大多数代建机构属于盈利性企业，在相关约束机制不完善的条件下，一些代建主体往往片面压低投资，降低施工标准，严重影响了政府投资项目的建设质量和投资效益。

　　1.3“代建制”相关管理体系不完善

　　在我国目前的政府投资项目“代建制”中，关于“代建制”相关管理体系还不完善。首先表现为代建主体代建责任的追究机制还很不健全。大部分代建公司属于企业型机构，具有某种不稳定性，在责任追究机制还不完善的情况下，一旦代建机构撤销或改行，将无法落实“质量责任终身制”。再者就是有关“代建制”的法律法规还很不健全。一方面，在推行“代建制”的过程中，项目代建人履行职责的法律环境还不完善，也就是说在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，客观上无法得到各级政府和建设行政主管部门的认可；另一方面，“代建制”中业主和代建主体各自的法律地位不够明确，相互关系不够明晰，这也是造成实践中代建主体行为不规范，业主越权过多，干预代建主体等的主要根源。

　　2、对“代建制”发展的几点建议

　　2.1加强宣传教育走出“代建制”认识误区

　　首先，政府行政主管部门和相关行业主管部门应大力做好宣传和教育工作，使得政府投资项目参与各方了解“代建制”，支持“代建制”，并按“代建制”的要求正确地对待和处理项目建设过程中出现的问题。其次，政府投资项目投资各方应转变观念，从思想上认识到推行“代建制”是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势。最后，政府各部门和各行业应取得共识，对“代建制”发展过程中遇到的种种问题和阻力要正确、统一、有效地解决和疏导，及时澄清对“代建制”的错误认识，纠正不规范的代建行为，确保“代建制”的健康发展。

　　2.2引入现代企业制度增强代建企业核心竞争力

　　实行“代建制”是改革政府项目单位“自我料理”的小生产管理方式和政府领导挂帅的行政指挥方式，从管理体制上规范政府项目单位行为和工程建设秩序，实现工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的目标。这就需要代建企业引入政企分开、产权明晰、责权明确、管理科学、自主经营的现代企业制度，强化企业内部管理，积极参与市场竞争，从而逐渐增强企业核心竞争能力。同时，代建企业还应加强代建主体员工素质培养，代建企业应拥有完整的人员聘用、考核激励机制和培训计划，加强服务意识和责任感，增强代建企业的核心竞争力。

　　2.3制定扶持制度有效培育和发展代建主体

　　目前，作为代建主体的建设项目管理公司规模普遍较小，整体水平不高，在一定程度上制约了“代建制”的推行和发展。为尽快改变这种现状，应专门制定扶持中小型项目管理公司发展的融资政策，积极改善代建企业的融资环境。其次，应从政策和资质管理上，鼓励工程设计、施工、招标、造价等阶段性工程承包企业和中介咨询机构通过兼并、联合、重组等途径组建适应工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的咨询机构。同时，要下决心裁撤政府各部门所属的工程建设管理机构，并严格限制组建工程指挥部或基建办等类似机构。

　　2.4完善法制建设创造“代建制”良好制度环境

　　目前，“代建制”实施中出现的代建主体行为不规范，客观上得不到行政部门的认可，业主越权过多，干预代建主体以及代建管理费过度竞争等问题，究其根源主要是有关“代建制”的法律法规不完善。鉴于此，应积极加强政府项目建设“代建制”的立法工作。尽快制定、修改政府投资建设管理的有关法律、法规、项目审批制度，明确投资主体、代建主体、政府投资管理机构以及项目最终使用单位四方各自的法律地位、权利、义务和责任范围，规范各方行为和相互关系，为代建制的规范运行创造良好的制度环境。另外，为避免以代建管理费作为选择代建单位的主要竞争指标而使“代建制”发展陷入恶性循环的困境，政府相关部门还应尽快科学、合理的制定建设项目代建管理费指导性标准。

　　2.5建立招标竞争机制加强对代建主体有效监督

　　实行“代建制”的关键在于用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利和承担相应的义务。然而目前有些地方出现了项目代建单位的选择并不是严格按照公开招投标的方式产生，甚至于个别并不具备项目代建资格的单位成为了项目代建人，这些都从一定程度上影响了项目的建设效果，带来较大的负面影响。为此，应首先建立和完善公开招标竞争机制，把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。其次应加强对项目后评价工作以及建设全过程的监管，要完善政府投资项目特别是重大项目的决算、审计、绩效评价、责任追究和项目后评价的公开制度，在监管制度的设计和执行中要充分发挥发改委、审计等相关部门的职能，形成合力，加强对代建主体的有效监管。

　　3、结语

　　“代建制”同其他任何一项制度或创新一样，都不可能是包治百病的灵丹妙药。随着“代建制”的不断推行，一些新的问题会不断出现，需要相关政府职能部门、项目管理企业以及建设工程管理从业人员等各方面的共同努力，不断探索。相信随着“代建制”的不断完善而逐渐走入良性轨道，“代建制”必将在我国政府投资项目管理中发挥更大的作用。