拆迁博弈场

　　继“唐福珍事件”之后，江苏省连云港市东海县黄川镇又发生因抗拒拆迁而自焚的事件。拆迁仿佛成了和平年代的战争，现行拆迁制度已成为中国社会不稳定的重大隐患，也是社会不公正的重大源头之一。追根溯源，这是中国现行的社会治理结构的必然结果。

　　中国政府对社会的治理方式在改革开放30年的演变中已经脱胎换骨。政府治理无法再依赖政治运动和政治约束，而是更多地依赖金钱。维持庞大的官僚机器运转，以巨量投资保持GDP的增长，乃至维护社会稳定，需要天量财政。如何获得？除正常税收，土地出让金、国有企业的垄断利润和通货膨胀是三个主要渠道。1993年分税制改革后，地方政府财政陷入危机。而随着上世纪90年代中期房地产市场的兴起，巨额的土地出让金是为社会治理成本买单的重要渠道之一。中国的不动产征收制度就是在这一基本背景下形成的，它从一开始就决定了唐福珍式的悲剧。

　　政府采取了三项基本策略：一是垄断土地一级市场，农村集体土地必须通过国家征收进入房地产开发市场；二是通过拆迁收回城市国有土地，再投放房地产开发市场；三是压低土地征收和房屋拆迁补偿。

　　低廉的补偿是策略的核心，也是矛盾的焦点。按《土地管理法》《城市房屋拆迁管理条例》等规定，对农村集体土地的征收补偿按照耕地平均年产值6倍至10倍计算，看上去不像是在征收土地，而是在征收庄稼；对城市房屋拆迁的补偿，回避了房屋下的土地使用权问题，把补偿限于房屋价格。

　　利益驱动导致地方政府主导下惨烈的征收，也因此遭遇权利意识日益强烈的民众形形色色的反抗。在具体操作中，每一户的征收补偿都不可能是一个简明的法律程序，必然是一个复杂的政治过程。 最终的补偿金额无法事先预见，而是斗争和博弈的结果。政府与民众都使出浑身解数，“八仙过海，各显神通”，以求利益最大化。征收成为一个关于狡诈、谋略、胆识乃至无赖的竞技场，在其中，政府也可能是失败者，民众也可能是胜利者。要取得胜利，政府必须流氓化，哄、骗、吓，无所不用其极；而民众则必须刁民化，软硬不吃，顽抗到底。

　　在这场博弈中，不同阶层展现出不同的斗争风格：律师以法律为武器，在诉讼中寻求优势与胜机；商人以金钱为武器，买通官员，以小博大；而草根民众只能以生命为武器，舍命相争，在自戕中寻求最后一丝希冀。不夸张地说，中国的征收补偿制度是一个奇怪而冷酷的制度迷宫，历练了政府和民众的斗争智慧，也颠覆了诸多道德底线，造成各种悲烈故事与光怪新闻不断上演。

　　在这场战争中，政府与开发商是最终的获益者，但恶果却波及整个社会。上世纪90年代初，政府与理论界关于城市住房制度改革形成的共识是：住宅供应实施政府建房、合作建房、私人建房和开发商建房多元并举。但是，在政府与开发商的利益联盟的驱动下，城市房屋供应渠道多元化的改革路线被摒弃，形成了开发商对城市房屋供应的垄断模式，导致天价房市。

　　残酷的征收愈演愈烈，引发每年数万起的群体事件，严重损毁政府形象和执政的正当性基础。反弹与改革成为必然。2006年《物权法》的制订确立了征收的公共利益原则，并强调足额支付征收补偿，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征收人的居住条件。 目前，《土地管理法》《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》也陆续进入修订程序中。

　　但是，在现行的模式下，政府像一头巨大的河马吞吐着社会资源，本应藏之于民的财富被吞为政府的巨额财政收入；然后政府再吐出所谓的“保障性住房”，进行二次分配，却杯水车薪，无济于事。

　　社会整体的资源配置与投资效率在政府河马式的吞吐中被扭曲，分配的公正性也被击碎。变革传统的不动产征收制度就是变革中国的社会治理模式，就是宣告地方政府土地财政时代的终结，其难度使修法的前景更加模糊。

　　尽管修法面临的变革空间并不宽阔，但是修法者仍应抓住机遇，争取有所作为：

　　第一，让利于民，普惠于民。从巨额的土地出让金中分出一小杯羹，提高补偿标准，以市场价格对失地农民、城市拆迁户以及利益相关者进行补偿，以缓解矛盾。

　　第二，尽快弥补农村集体土地征收补偿的立法空白。城市旧城改造的高潮渐进尾声，城市正快速向村郊扩张，在这一意义上，农村集体土地的征收补偿立法比《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定更为紧迫。例如北京市正在启动的新一轮土地储备计划，小产权房的拆迁补偿问题将成为焦点，包括类似正阳艺术区的拆迁争斗将层出不穷。

　　第三，遏制地方政府的“拆迁上瘾症”，扭转地方政府主导的以城市改造和扩张为核心的粗犷的经济发展模式。法律应当支持正当合理的城市改造，在美国，城市改造（redevelopment）也被列入公共利益范畴，在Berman v. Parker等系列判例中，最高法院支持政府在城市改造中的征收行为。但中国的现状有所不同，地方政府城市改造的决策缺乏充分的民主程序，并不能真正反映民生需求。征收程序独断，补偿金额低廉，加之土地财政、形象工程、官商勾结的诱惑，构成了培育地方政府“拆迁上瘾症”的温床，它是中国目前粗犷经济发展模式的基础。

　　缺乏约束的政府从来就不是理性的有效率的投资主体，如何扭转地方政府主导的以城市改造和扩张为核心的投资效率低下的经济发展模式，是征收拆迁制度变革面临的一个更为深刻的问题。

　　如不界定公共利益，不提高征收补偿，不完善法律程序，不引入民主机制，将使地方政府成为疯狂的拆迁动物，无人负责，最终导致中央政府失控的局面。

　　在拆迁乱象背后，我们应看到，更彻底、更长远的改革道路，依然是改革中国的社会治理模式，培育市民社会，走“小政府、大社会”的道路。

　　作者为中国政法大学教授

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